人民防空是国防建设的重要组成部分,人防工程的平战转换工作是人民防空实质性准备的首要任务,也是一项量大面广、非常艰巨复杂的任务。人防工程平战功能的转换包括:使用功能、防护功能等转换,涉及到土建、通风、给排水和电器工程等各个方面。人防工程的建设与开发利用,只有积极发挥优势,大力参与经济社会、融入城市建设,才能实现持续快速发展,才有更强大的生命力。人防工程平战转换要在确保人防工程战时防护功能的前提下,尽可能地为平时使用创造条件,以发挥人防工程的战备效益、社会效益和经济效益。

　　现状和问题

　　当前人防工程平战转换责任落实在实践中却成了一个值得关注的问题。通常的做法是,人防工程在设计阶段,由建设单位委托设计单位编制人防工程平战转换预案,规定人防工程所属单位成立以法人代表和基建、管理人员为主的人防工程平战转换实施小组(由法人代表任组长)负责落实平战转换方案、经费,落实平战转换物资的采购、运输和安装施工。同时由人防部门和建设方签订人防工程平战转换预留工程实施协议书,明确建设单位的责任和义务。一旦发生战争,人防工程就可以迅速转入战时使用状态,有效地保障人民群众的生命财产安全。

　　在在目前的房地产开发模式下,房地产商作为建设单位,尽管在小区建设过程中完成了人防工程建设,也相应承担了人防工程平战转换的义务。但是,很多房地产开发商在房子出售完成后就开始撤离,有的房地产开发公司在项目建成后就注销了。人防工程也由建设单位移交给物业管理单位或业主管理。由于开发商的流动性和不稳定性,一旦建设施工完成,再想找到他们异常困难,更不用说承担相应的转换工程建设了,平战转换协议书只能是一纸空文。

　　对此,有的地方人防部门出台了规定,要求在设计时为了平时利用而留有平战转换内容的人防工程,其建设单位都应将平战转换内容所需经费按平战转换预案预算留足,并在人防工程竣工验收备案前上交人防部门,战前由人防部门统一组织平战转换内容的实施。例如,江苏省海门市人民防空办公室向市政府提出建议,由建设单位缴纳设备购置费用至市财政专户,需要时由政府统一购置安装。

　　但是,这样做实际上是增加了收费项目,且法律依据不足。中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定规定:城市及城市规划区内的新建民用建筑,必须依法同步建设防空地下室。坚持以建为主,确因地质条件限制不能修建防空地下室的项目,由人民防空主管部门审核批准后,按规定交纳易地建设费,具体收费标准由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级财政、人防主管部门桉照当地防空地下室的造价制定。其中没有提到人防工程平战转换收费的问题。

　　2006年制定的《江苏省人民防空建设经费筹集管理规定》也没有提到人防工程平战转换收费的问题。按照规定,各级人防主管部门收费前必须向同级物价部门办理收费许可证申领或变更手续,收费时使用省财政厅统一印制的人防经费专用票据,收费收入纳入财政专户,实行收支两条线管理,专款专用,并接受物价、财政部门的监督检查。以江苏省为例,从目前来看,多数地方的人防工程平战转换收费没有获得物价部门的收费许可。因此,这项收费就产生了争议。徐州市曾收取过人防工程平战转换费,但很快遭到了开发商的乱收费举报,后来也就停顿下来了。

　　那么,人防工程的各项平战转换工作一次性安装到位行不行呢?实践证明这也是不可行的。一方面,自国家提出平战结合的人防建设方针后,大量人防工程由过去单一的战时使用功能,向具有平时使用功能的转变,需要实现人防工程的战备效益、社会效益和经济效益。而一次性安装到位的人防设施必然会影响到平时的使用。例如如果人防地下室分割成相应的防爆单元,必然影响其作为平时车库的使用。其次,长期不使用的人防设备也无法保持良好性能。有的设备会生锈报废,部分降低甚至是基本丧失了防护功能。线路、管网也容易老化锈蚀。

　　因此,多数省份都根据实际情况制定了平战转换的规定,明确了人防工程平战转换的内容和要求。如《江苏省人防工程平战转换暂行规定》明确规定:人防指挥工程、战时使用的出入口、通风口、排烟口的防护设施等平时不得预留平战转换内容,必须与工程同步施工安装到位。平战转换预案必须在工程竣工验收前完成并与工程同步验收。

　　现实情况是,大多数人防工程侧重平时使用,战时功能严重缺陷。在市场经济环境下,近年来修建的人防工程平战转换预留量大,各专业系统防护设备大多未到位,需要平战转换的人防工程面广量大,实现转换决非一日之功。平战转换责任主体的难以落实,导致平战转换资金、物资、队伍都没法落实。由于缺乏资金,各类人防工程防护设备、构件及施工所需材料都无法解决。施工队伍更没有预选、培训和资格审定。

　　随着经济社会的发展和人防工程数量的增加,人防工程的临战转换工作量越来越大。人防工程的转换成本越来越高,每平方米根据各地情况不同有所差异,从几十元到上百元每平方米不等。对一个中等县城来讲,这笔费用就可能达到上亿元。一旦战争来临需要转换时,资金从何而出就成了大问题。

　　思考和建议

　　一是资金落实问题。目前,各级财政多无平战转换资金预算,各级人防部门也没有单独列项。应该从国家层面明确人防工程平战转换费用的收取方式,出台人防工程平战转换经费实施办法,规范人防工程收费项目和标准,使人防工作有法可依。可行的做法是,在工程竣工验收前,按需转换工程量的现行造价,由建设单位向人防主管部门缴纳平战功能转换资金,进入当地财政专户,专项用于平战转换工作。在有条件的情况下,还应该探索设立人防工程平战转换基金。

　　二是加强对新建人防工程的监管力度。对新立项、新开工的人防工程,要从严落实平战转换的内容和要求,加强监管力度,确保新建工程的平战转换工作尽可能一次性到位,减少或不留临战转换工作量。对于预留的临战转换内容,建设单位必须按照规定,在工程竣工验收前将预留项目、临战转换所需的设备构件一次性购置到位。从严格审查编制的预案入手,严格掌握新建工程的临战转换量,杜绝随意“开口子”,把非转换内容编入转换预案。

　　三是创新社会化管理机制。人防工程平战转换责任主体的缺失,症结在于人防工程产权的归属。在这个根本问题未能得到解决之前,要想圆满解决人防工程平战转换主体恐怕不大容易。但在目前开发商责任难以落实,人防部门在编在岗人员少,工程量大的现状下,可以创新管理模式,引进社会化管理机制。由人防部门将人防工程的平战转换工作委托给具有资质的建设施工单位,按照转换预案和工作计划组织实施。一旦战争或灾害来临,可以对人防工程迅速进行平战转换并投入使用。